قسمت 1-
گفتوگو با دکتر علی نوذرپور دبیر کمیته مسکن و شهرسازی دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام
تهران، مشهد، اصفهان، کرج، تبریز، شیراز، اهواز و قم، طبق نتایج سرشماری سال 1390 به ترتیب پرجمعیتترین شهرهای ایران و دارای جمعیت بالای یک میلیون نفر هستند و در ردههای بعدی جمعیتی به ترتیب کرمانشاه، ارومیه، رشت، زاهدان، کرمان و اراک قرار دارند. اما در حال حاضر تهران، مشهد، اصفهان، کرج، تبریز، شیراز، اهواز، اراک و رشت، کلانشهر محسوب میشوند و رشت و اراک با جمعیتی در حدود 500 هزار نفر در دولت نهم و دهم با مصوبه دولت کلانشهر شدند. به هر رو مفهوم «کلانشهری» در جامعه ما به علت رشد نامتوازن و عدم تحقق همزمان شهرنشینی و صنعتی شدن، با مشکلات متعددی روبه روست.
در گفتوگویی که با دکتر علی نوذرپور دبیر کمیته مسکن و شهرسازی دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام داشتیم مشکلات و معضلات کلانشهرها و راه رفع این مشکلات به بحث گذاشته شد.
ما الان کلانشهرهایی در کشورمان داریم که معلوم نیست به چه دلیل کلانشهر شدهاند. به عنوان مثال شهر اراک که چهاردهمین شهر کشور از نظر جمعیت است، کلانشهر محسوب میشود. بهطور کلی چه تعریفی برای کلانشهر میتوان عرضه کرد که دقیقاً بدانیم به چه شهری کلانشهر میگویند؟
متاسفانه شهرهای ما دارای تقسیمبندی قانونی نیست که دقیقاً مشخص باشد کلانشهر چیست و شهر بزرگ چیست و شهر متوسط چیست و شهر کوچک چیست. اقداماتی کارشناسی یا بحثهای نظری در محافل آکادمیک و دانشگاهی انجام شده و بعضی وقتها در دستگاههای اجرایی برای انجام بعضی فعالیتها مثل توزیع اعتبارات به این موضوعات ورود پیدا کردهاند ولی اینکه اینها تبدیل شده باشد به یک ترم حقوقی، به جز بحث کلانشهرها و آن هم برای اولین بار در قانون تجمیع عوارض، اتفاق دیگری صورت نپذیرفته است. ما اولین بار لفظ کلانشهرها را در قانون موسوم به تجمیع عوارض، استفاده کردیم برای تعیین تکلیف اینکه چه بخشی از عوارض به شهرهای بالای
یک میلیونی برسد. بنابراین تنها تعریف قانونی که از کلانشهر هست این است که اگر جمعیت شهری بیش از یک میلیون نفر باشد، کلانشهر است.
بر همین اساس توزیع عواید متمرکز شهرداریها نزد وزارت کشور در قانون تجمیع عوارض آمد و بعد هم به قانون مالیات بر ارزش افزوده تبدیل شد.
در سفری که آقای احمدینژاد به شهر رشت داشته است در آنجا از ایشان درخواست شده که شهر رشت هم کلانشهر شود. ایشان هم بدون مطالعه و بدون بررسی کارشناسی قبول کرده است. همین قبول کردن ایشان، منجر به این شده است که در شورای عالی شهرسازی و معماری، به صورت دستوری این بحث مطرح شده و به خاطر اینکه رشت کلانشهر شود، گفتند شهرهای بالای 500 هزار نفر هم میتوانند کلانشهر، تلقی شوند.
برای اینکه این مطلب یک جایگاه پیدا کند لازمهاش این است که وزارت راه و شهرسازی، واقعاً یک کار جدی روی این موضوع داشته باشد و یک تعریف علمی و حقوقی از شهرها ارائه شود که به چه چیزی شهر کوچک میگوییم و با چه مقدار جمعیت. مثلاً بعضی به شهرهای زیر 25 هزار نفر، شهرهای کوچک یا روستا- شهر میگویند. بعضی افراد به شهرهای زیر 50 هزار نفر میگویند. برخی به شهرهای بین 50 تا 250 هزار نفر را شهرهای متوسط میگویند. بعضیها شهرهای 100 تا 200 هزار نفر را شهر متوسط میدانند و بعضیها تا جمعیت 500 هزار نفر را هم شهر متوسط میدانند. به شهرهای 500 هزار نفر تا یک میلیون نفر را شهرهای بزرگ میگویند یا بین 250 هزار نفر تا یک میلیون نفر را شهرهای بزرگ میگویند و بالای یک میلیون نفر را کلانشهر. متاسفانه این اتفاق در کشور ما رخ نداده و در محافل علمی ما این تعاریف، نهایی نشده است.
آن چیزی که در کشورهای دیگر تحت عنوان متروپولیس مطرح میکنند و شهرهای پرجمعیت و بزرگ را مادر شهر یا کلانشهر مینامند واقعاً به چه شهرهایی گفته میشود و آیا در آن کشورها هم ممکن است این تصمیمگیریهای خلق الساعه دولت اتفاق بیفتد یا اینکه دقیقاً طبق ضوابط، یک شهر را به عنوان کلانشهر نامگذاری میکنند؟
در آن کشورها موضوع جایگاه حقوقی دارد. یعنی کلانشهری مثل استانبول یا توکیو یا نیویورک، جایگاه حقوقی دارد. این جایگاه حقوقی منجر به این شده که این شهرها، از لحاظ حقوقی دارای مشخصات متمایزی از سایر شهرها شود و مدیریت شهر و شهرداری هم، ویژگیهای خاصی پیدا کند. اصلاً قانون آن کلانشهرها، قانون مجزایی میشود. البته ما در قانون شهرداری، در جایی داریم که تهران استثنا میشود ولی اساساً برای شهرهای 5 هزار نفری تا شهر تهران، یک قانون حاکم است. در قانون گفته شده است که کمیسیون ماده 5 که در همه استانها، در استانداری تشکیل میشود در مورد کمیسیون ماده 5 شهرداری تهران گفتهاند استثنائا دبیرخانه آن در شهرداری تهران باشد. اما در کشورهای دیگر، قانون خاص کلانشهرها دارند و برای آنها تمایزها و تفاوتهایی از جهت مدیریتی، قائل میشوند که به اداره بهتر آنها کمک میکند.
برای اینکه من بحث را کامل کنم بگویم که یک بار دولت ما آمده پدیده تهران، مشهد، شیراز و اصفهان را بررسی کرد و دید این پدیده، پدیده جدیدی است. شهر فراتر از محدودههای قانونی خودش رفته است و مجموعهای از شهرها و روستاها را به خودش وصل کرده و فضایی شکل گرفته است که برای این فضا میشود فقط یک تعریف را مطرح کرد. نمیشود بین فضای شهر تهران و کرج و اسلامشهر و اوشان، فشم و میگون، دو فضا را تعریف کرد. چون همه آنها یک فضا شدهاند و کاملاً از نظر فضایی به هم وصل شدهاند. بنابراین نمیشود دو تا برنامه برای آنها طراحی کرد بلکه باید یک برنامه داشت و بعد هم برای آنها باید یک مدیریت مجموعه شهری تعریف کرد.
در آن سالها که در دولت آن بررسی را انجام دادند اسم این را مجموعه شهری گذاشتند. دنبال اصطلاح میگشتند که بگذارند منطقه شهری. ولی دیدند با مناطقی که در درون شهرها وجود دارد اشتباه میشود. چون ما قبلاً برای تقسیمبندی درون شهر، از اصطلاح منطقه استفاده کردهایم.
بر این اساس، گفتند نمیتوانیم بگوییم منطقه شهری تهران. بالاخره گفتند مجموعه شهری. این اصطلاح مجموعه شهری را برای اولین بار دولت در دهه 70 تصویب کرد و مقرر شد برای شهرهایی که عنوان مجموعه شهری میگیرند مثل تهران و شیراز، طرح جدیدی به نام طرح مجموعه شهری، تهیه شود. این طرح مجموعه شهری، به جز طرح جامعی است که برای هر شهر تهیه میشود. قرار بود طرح مجموعه شهری، همه محدودههای جدید را در بر بگیرد. این طرح برای تهران تهیه شد. بعد هم قرار شد بحث مدیریت آن را حل کنند. چون برخی از این فضاها، فیمابین هستند. برای مثال تکلیف فضای بین تهران و کرج چه میشود یا تکلیف فضای بین تهران و اسلامشهر چه میشود. بالاخره باید از نظر مدیریت شهری فکری برای این آنها کرد. در بحث مدیریت مجموعه شهری، دستگاههای دولتی همکاری نکردند. وزارت کشور میگفت باید مدیریت این مجموعه به عهده ما باشد. وزارت مسکن میگفت که ریاست آن با ما باشد.
دولت نهم و دهم به دنبال تفکیک شهر ری از تهران بود ولی دو شهر کوچک حاشیه اراک یعنی کرهرود و سنجان را در شهر اراک ادغام کردند تا جمعیت کل اراک به بالای 500 هزار نفر برسد و آن را کلانشهر اعلام کنند. این اقدامات ضد و نقیض نبود؟
این هیچ امتیازی برای اراک تلقی نمیشود. شاید مدیریت آن شهر فکر کند چون کلانشهر هستیم پس اعتبار و بودجهای دریافت میکنیم. در حالی که از نظر حقوقی در این زمینه فقط قانون مالیات بر ارزش افزوده را داریم و سهم آنها از محل عواید متمرکز نزد وزارت کشور افزایش پیدا میکند. اگر هم اسم آنها کلانشهر نباشد از سهم برخوردار هستند ولی نسبت دریافت عواید یک مقدار، بیشتر است. آن هم برای شهرهای بالای یک میلیون نفر است.
در 20 تیرماه سال 88 رشت کلانشهر میشود. آقای نیکزاد در آن زمان معاون عمرانی وزیر کشور بود که بعداً وزیر مسکن شد، گفته بود با تأیید رئیس جمهور، رشت به عنوان نهمین کلانشهر کشور انتخاب شد و رشت در سال 89 در اعتبارات عمرانی و حمل و نقل سهیم خواهد شد. معاون وزیر کشور اعلام کرده بود که بودجه عمرانی به رشت داده میشود.
بله، معاون وزیر کشور گفته بود ولی قانون اجازه نمیدهد. آن صحبتها به دلیل عدم اشراف فرد بر قانون صورت پذیرفته است. تنها جایی که قانون آنها را از نظر اعتبار و بودجه جدا میکند قانون مالیات بر ارزش افزوده است که همان قانون قبلی تجمیع عوارض است که تغییر نام داده، در این قانون، حقوقی برای کلانشهرهای بالای یک میلیون نفر در نظر گرفته شده است. بنابراین بر رشت و اراک حقوقی از بابت کلانشهر شدن،مترتب نیست.
اگر شورای عالی شهرسازی تصویب کند که یک شهر، کلانشهر است و دولت و رئیس جمهور هم تصویب و ابلاغ کنند آیا برای کلانشهر شدن نمیتواند شکل قانونی به خود بگیرد؟
یک بخش از مطلب همین است ولی اگر کلانشهرها پیگیر این هستند که از این عواید متمرکز و عوارض ملی، بهره بیشتری ببرند، نیازمند تصویب قانون در مجلس است. قانون مالیات بر ارزش افزوده گفته کلانشهر، شهر بالای یک میلیون نفر است. در آن قانون باید تعریف کلانشهر را اصلاح کنند.
گفتوگو با دکتر علی نوذرپور دبیر کمیته مسکن و شهرسازی دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام
تهران، مشهد، اصفهان، کرج، تبریز، شیراز، اهواز و قم، طبق نتایج سرشماری سال 1390 به ترتیب پرجمعیتترین شهرهای ایران و دارای جمعیت بالای یک میلیون نفر هستند و در ردههای بعدی جمعیتی به ترتیب کرمانشاه، ارومیه، رشت، زاهدان، کرمان و اراک قرار دارند. اما در حال حاضر تهران، مشهد، اصفهان، کرج، تبریز، شیراز، اهواز، اراک و رشت، کلانشهر محسوب میشوند و رشت و اراک با جمعیتی در حدود 500 هزار نفر در دولت نهم و دهم با مصوبه دولت کلانشهر شدند. به هر رو مفهوم «کلانشهری» در جامعه ما به علت رشد نامتوازن و عدم تحقق همزمان شهرنشینی و صنعتی شدن، با مشکلات متعددی روبه روست.
در گفتوگویی که با دکتر علی نوذرپور دبیر کمیته مسکن و شهرسازی دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام داشتیم مشکلات و معضلات کلانشهرها و راه رفع این مشکلات به بحث گذاشته شد.
ما الان کلانشهرهایی در کشورمان داریم که معلوم نیست به چه دلیل کلانشهر شدهاند. به عنوان مثال شهر اراک که چهاردهمین شهر کشور از نظر جمعیت است، کلانشهر محسوب میشود. بهطور کلی چه تعریفی برای کلانشهر میتوان عرضه کرد که دقیقاً بدانیم به چه شهری کلانشهر میگویند؟
متاسفانه شهرهای ما دارای تقسیمبندی قانونی نیست که دقیقاً مشخص باشد کلانشهر چیست و شهر بزرگ چیست و شهر متوسط چیست و شهر کوچک چیست. اقداماتی کارشناسی یا بحثهای نظری در محافل آکادمیک و دانشگاهی انجام شده و بعضی وقتها در دستگاههای اجرایی برای انجام بعضی فعالیتها مثل توزیع اعتبارات به این موضوعات ورود پیدا کردهاند ولی اینکه اینها تبدیل شده باشد به یک ترم حقوقی، به جز بحث کلانشهرها و آن هم برای اولین بار در قانون تجمیع عوارض، اتفاق دیگری صورت نپذیرفته است. ما اولین بار لفظ کلانشهرها را در قانون موسوم به تجمیع عوارض، استفاده کردیم برای تعیین تکلیف اینکه چه بخشی از عوارض به شهرهای بالای
یک میلیونی برسد. بنابراین تنها تعریف قانونی که از کلانشهر هست این است که اگر جمعیت شهری بیش از یک میلیون نفر باشد، کلانشهر است.
بر همین اساس توزیع عواید متمرکز شهرداریها نزد وزارت کشور در قانون تجمیع عوارض آمد و بعد هم به قانون مالیات بر ارزش افزوده تبدیل شد.
در سفری که آقای احمدینژاد به شهر رشت داشته است در آنجا از ایشان درخواست شده که شهر رشت هم کلانشهر شود. ایشان هم بدون مطالعه و بدون بررسی کارشناسی قبول کرده است. همین قبول کردن ایشان، منجر به این شده است که در شورای عالی شهرسازی و معماری، به صورت دستوری این بحث مطرح شده و به خاطر اینکه رشت کلانشهر شود، گفتند شهرهای بالای 500 هزار نفر هم میتوانند کلانشهر، تلقی شوند.
برای اینکه این مطلب یک جایگاه پیدا کند لازمهاش این است که وزارت راه و شهرسازی، واقعاً یک کار جدی روی این موضوع داشته باشد و یک تعریف علمی و حقوقی از شهرها ارائه شود که به چه چیزی شهر کوچک میگوییم و با چه مقدار جمعیت. مثلاً بعضی به شهرهای زیر 25 هزار نفر، شهرهای کوچک یا روستا- شهر میگویند. بعضی افراد به شهرهای زیر 50 هزار نفر میگویند. برخی به شهرهای بین 50 تا 250 هزار نفر را شهرهای متوسط میگویند. بعضیها شهرهای 100 تا 200 هزار نفر را شهر متوسط میدانند و بعضیها تا جمعیت 500 هزار نفر را هم شهر متوسط میدانند. به شهرهای 500 هزار نفر تا یک میلیون نفر را شهرهای بزرگ میگویند یا بین 250 هزار نفر تا یک میلیون نفر را شهرهای بزرگ میگویند و بالای یک میلیون نفر را کلانشهر. متاسفانه این اتفاق در کشور ما رخ نداده و در محافل علمی ما این تعاریف، نهایی نشده است.
آن چیزی که در کشورهای دیگر تحت عنوان متروپولیس مطرح میکنند و شهرهای پرجمعیت و بزرگ را مادر شهر یا کلانشهر مینامند واقعاً به چه شهرهایی گفته میشود و آیا در آن کشورها هم ممکن است این تصمیمگیریهای خلق الساعه دولت اتفاق بیفتد یا اینکه دقیقاً طبق ضوابط، یک شهر را به عنوان کلانشهر نامگذاری میکنند؟
در آن کشورها موضوع جایگاه حقوقی دارد. یعنی کلانشهری مثل استانبول یا توکیو یا نیویورک، جایگاه حقوقی دارد. این جایگاه حقوقی منجر به این شده که این شهرها، از لحاظ حقوقی دارای مشخصات متمایزی از سایر شهرها شود و مدیریت شهر و شهرداری هم، ویژگیهای خاصی پیدا کند. اصلاً قانون آن کلانشهرها، قانون مجزایی میشود. البته ما در قانون شهرداری، در جایی داریم که تهران استثنا میشود ولی اساساً برای شهرهای 5 هزار نفری تا شهر تهران، یک قانون حاکم است. در قانون گفته شده است که کمیسیون ماده 5 که در همه استانها، در استانداری تشکیل میشود در مورد کمیسیون ماده 5 شهرداری تهران گفتهاند استثنائا دبیرخانه آن در شهرداری تهران باشد. اما در کشورهای دیگر، قانون خاص کلانشهرها دارند و برای آنها تمایزها و تفاوتهایی از جهت مدیریتی، قائل میشوند که به اداره بهتر آنها کمک میکند.
برای اینکه من بحث را کامل کنم بگویم که یک بار دولت ما آمده پدیده تهران، مشهد، شیراز و اصفهان را بررسی کرد و دید این پدیده، پدیده جدیدی است. شهر فراتر از محدودههای قانونی خودش رفته است و مجموعهای از شهرها و روستاها را به خودش وصل کرده و فضایی شکل گرفته است که برای این فضا میشود فقط یک تعریف را مطرح کرد. نمیشود بین فضای شهر تهران و کرج و اسلامشهر و اوشان، فشم و میگون، دو فضا را تعریف کرد. چون همه آنها یک فضا شدهاند و کاملاً از نظر فضایی به هم وصل شدهاند. بنابراین نمیشود دو تا برنامه برای آنها طراحی کرد بلکه باید یک برنامه داشت و بعد هم برای آنها باید یک مدیریت مجموعه شهری تعریف کرد.
در آن سالها که در دولت آن بررسی را انجام دادند اسم این را مجموعه شهری گذاشتند. دنبال اصطلاح میگشتند که بگذارند منطقه شهری. ولی دیدند با مناطقی که در درون شهرها وجود دارد اشتباه میشود. چون ما قبلاً برای تقسیمبندی درون شهر، از اصطلاح منطقه استفاده کردهایم.
بر این اساس، گفتند نمیتوانیم بگوییم منطقه شهری تهران. بالاخره گفتند مجموعه شهری. این اصطلاح مجموعه شهری را برای اولین بار دولت در دهه 70 تصویب کرد و مقرر شد برای شهرهایی که عنوان مجموعه شهری میگیرند مثل تهران و شیراز، طرح جدیدی به نام طرح مجموعه شهری، تهیه شود. این طرح مجموعه شهری، به جز طرح جامعی است که برای هر شهر تهیه میشود. قرار بود طرح مجموعه شهری، همه محدودههای جدید را در بر بگیرد. این طرح برای تهران تهیه شد. بعد هم قرار شد بحث مدیریت آن را حل کنند. چون برخی از این فضاها، فیمابین هستند. برای مثال تکلیف فضای بین تهران و کرج چه میشود یا تکلیف فضای بین تهران و اسلامشهر چه میشود. بالاخره باید از نظر مدیریت شهری فکری برای این آنها کرد. در بحث مدیریت مجموعه شهری، دستگاههای دولتی همکاری نکردند. وزارت کشور میگفت باید مدیریت این مجموعه به عهده ما باشد. وزارت مسکن میگفت که ریاست آن با ما باشد.
دولت نهم و دهم به دنبال تفکیک شهر ری از تهران بود ولی دو شهر کوچک حاشیه اراک یعنی کرهرود و سنجان را در شهر اراک ادغام کردند تا جمعیت کل اراک به بالای 500 هزار نفر برسد و آن را کلانشهر اعلام کنند. این اقدامات ضد و نقیض نبود؟
این هیچ امتیازی برای اراک تلقی نمیشود. شاید مدیریت آن شهر فکر کند چون کلانشهر هستیم پس اعتبار و بودجهای دریافت میکنیم. در حالی که از نظر حقوقی در این زمینه فقط قانون مالیات بر ارزش افزوده را داریم و سهم آنها از محل عواید متمرکز نزد وزارت کشور افزایش پیدا میکند. اگر هم اسم آنها کلانشهر نباشد از سهم برخوردار هستند ولی نسبت دریافت عواید یک مقدار، بیشتر است. آن هم برای شهرهای بالای یک میلیون نفر است.
در 20 تیرماه سال 88 رشت کلانشهر میشود. آقای نیکزاد در آن زمان معاون عمرانی وزیر کشور بود که بعداً وزیر مسکن شد، گفته بود با تأیید رئیس جمهور، رشت به عنوان نهمین کلانشهر کشور انتخاب شد و رشت در سال 89 در اعتبارات عمرانی و حمل و نقل سهیم خواهد شد. معاون وزیر کشور اعلام کرده بود که بودجه عمرانی به رشت داده میشود.
بله، معاون وزیر کشور گفته بود ولی قانون اجازه نمیدهد. آن صحبتها به دلیل عدم اشراف فرد بر قانون صورت پذیرفته است. تنها جایی که قانون آنها را از نظر اعتبار و بودجه جدا میکند قانون مالیات بر ارزش افزوده است که همان قانون قبلی تجمیع عوارض است که تغییر نام داده، در این قانون، حقوقی برای کلانشهرهای بالای یک میلیون نفر در نظر گرفته شده است. بنابراین بر رشت و اراک حقوقی از بابت کلانشهر شدن،مترتب نیست.
اگر شورای عالی شهرسازی تصویب کند که یک شهر، کلانشهر است و دولت و رئیس جمهور هم تصویب و ابلاغ کنند آیا برای کلانشهر شدن نمیتواند شکل قانونی به خود بگیرد؟
یک بخش از مطلب همین است ولی اگر کلانشهرها پیگیر این هستند که از این عواید متمرکز و عوارض ملی، بهره بیشتری ببرند، نیازمند تصویب قانون در مجلس است. قانون مالیات بر ارزش افزوده گفته کلانشهر، شهر بالای یک میلیون نفر است. در آن قانون باید تعریف کلانشهر را اصلاح کنند.